杨明 | 关于“内部资料、出版物、非法出版物”及其相互关系之辨析与思考

作者：杨明   天津市文化市场行政执法总队原副总队长、督办

在出版行政处罚案件中，涉及内部资料性出版物（以下简称“内资”）的案件具有一定的特殊性，其中重要的一点就是如何定性内资的性质，内资是出版物吗？未取得准印证的内资一定是非法出版物吗？在什么情况下是非法出版物呢？先看以下案例。

案例一

经查，甲物业公司编印了《JN物业资讯》，用于物业协会内部学习交流，不定期印制，共印制了三期，内容是介绍JN市物业公司的基本情况、先进事迹，转发国家行业政策精神，交流行业信息等，供稿人均为物业系统内部人员，未公开传播，未标注定价，没有广告和其他营利行为。《JN物业资讯》冠有“内部资料”的字样，未取得《内部资料性出版物准印证》。

2016年4月，甲公司的上述行为被JN市执法者发现。执法者在甲公司查扣《JN物业资讯》若干。《JN物业资讯》被鉴定为非法出版物，理由是：《JN物业资讯》冠有“内部资料”字样，但未取得准印证，不符合《内部资料性出版物管理办法》第三条规定。

最终，执法者认定甲公司未经许可擅自出版、储存非法出版物《JN物业资讯》，其行为违反了《出版管理条例》《出版物市场管理规定》的规定，根据《出版管理条例》第六十一条、《出版物市场管理规定》第三十九条，处罚:没收《JN物业资讯》若干;罚款若干。

当事人不服，提起诉讼，法院最终支持了处罚决定。

案例二

2017年11月，HF市文旅局在执法巡查中，发现原告DH印刷公司正在印刷《少年YG说》，该公司没有验证印刷委托书或“准印证”。再查，委印者系YG电源公司，委托印制《少年YG说》3500册，用于内部交流，不对外公开传播。《少年YG说》封面印有“少年YG说”和“YG电源20周年员工故事集”，扉页印有“供内部传阅”，尾页印有“内部发行”。涉案《少年YG说》3500册已交付YG电源公司，但尚未结算，印刷公司未实际取得印刷费。

另查，省新闻出版广电局鉴定：依据《出版管理条例》第九条、《内部资料性出版物管理办法》第三条规定，《少年YG说》属非法出版物。

最终，执法者认为，DH印刷公司的行为违反了《印刷业管理条例》第十七条规定，依据《印刷业务管理条例》第三十八条，处罚：停业整顿；罚款。

当事人不服，提请诉讼，法院维持了处罚决定。

案例三

经查，SHDZ汽车公司未经许可编印了具有“内资”性质的报型《SHDZ新闻》，《SHDZ新闻》面向企业部门和员工发放，不公开传播和销售。SHDZ汽车公司委托SB印务公司承印。SB印务公司在承印时被SH市的执法者发现。该印务公司承认未验证“内资”准印证。

关于《SHDZ新闻》，SH市出版物鉴定部门认定，“属未取得《准印证》编印的内部资料出版物”。

最终，执法者认定，SB印务公司的行为构成未验证内部资料性出版物的准印证，违反了《内部资料性出版物管理办法》和《印刷业管理条例》的有关规定，依据《内部资料性出版物管理办法》第二十四条“企业未按本规定承印内部资料”和《印刷业管理条例》第四十条第一项“接受他人委托印刷出版物，未依照本条例的规定验证印刷委托书、有关证明或者准印证”，处罚：警告、没收违法所得，罚款。

以上三个案例涉及的印刷品有相同点，基本都是未取得准印证，都内部交流，无定价，不公开发行，内容上也基本符合内资的定义范畴（本单位、本行业，交流信息、指导工作），但是，在印刷品的定性上却大相径庭，案例一、案例二认定是非法出版物，案例三认定是“未取得《准印证》编印的内部资料出版物”，两种迥然不同的定性导致案子的适用法律、处罚结果出现很大差异。

在鉴定为非法出版物的理由方面，案例一、案例二极为相似。案例一理由是，“《JN物业资讯》冠有“内部资料”字样，但未取得内部资料性出版物准印证，不符合《内部资料性出版物管理办法》第三条规定。”案例二的理由是，“依据《出版管理条例》第九条、《内部资料性出版物管理办法》第三条等规定，《少年YG说》属非法出版物。”两个鉴定的基本逻辑是，依据《内部资料性出版物管理办法》（以下简称《内资办法》）第三条，编发“内资”要取得准印证，涉案印刷品外观形式是内资，但未取得准印证，所以是非法出版物。但是案例三却没有按照这个逻辑做结论，而是直接认定涉案印刷品是“未取得《准印证》编印的内部资料出版物”。

关于涉案印刷品是“未取得准印证的内资”，还是非法出版物的定性，决定了案子最终的定性和适用法律，以及处罚结果的轻重，看来，案涉印刷品的定性十分重要。那，到底孰是孰非呢？

内资是出版物吗？未取得准印证的内资一定是非法出版物吗？在什么情况下是非法出版物呢？讨论如何定性内资的性质，还得从什么是出版、什么是出版物、什么是非法出版物说起。

关于出版，法律的概念来自《出版管理条例》。该条例以列举的方式指出，所谓出版活动，“包括出版物的出版、印刷或者复制、进口、发行。”关于出版物，该条例也是以列举物质形态的方式指出，“是指报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物等。”笔者以为，这样的概念只是列举了一些动作、行为和物质形态，并没有从本质上揭示什么是出版，什么是出版物，其缺陷显而易见。这也会造成关于非法出版物的定性，鉴定者往往从出版物的物质形态、样貌去判断。例如，说某个印刷品是书，往往是因为这个印刷品长得像书、具备了书的外观形态，然后如果不是出版社出版的，就判断是非法出版物了。

其实，出版物是出版的结果物，搞清了什么是出版，也就搞清了什么是出版物。

（一）关于出版

关于出版，学术方面给出的概念是定义式的。上海人民出版社《辞海》的说法是，“将作品编辑加工后，经过复制向公众发行。”《中国大百科全书》的说法是，“通过一定的物质载体，用印刷或者其他复制方法，将著作、图画、声频、视频、符号等制成各种形式的出版物，以传播科学、文化、信息和进行思想交流、发表见解为目的的一种社会活动。”《出版学基础》（作者罗紫初）的说法是，“是指将作品经编辑加工后，经过复制向公众发行。”百度百科的说法是，“出版或称发表，是指将作品通过任何方式公之于众的一种行为。”。司法判例中，法官的观点也与上述学术观点基本相同，“出版是指将作品通过任何方式公之于众的一种行为，拥有大量复制或同等规模的传播力的公开发表都统称之为出版。出版或称发表，其界定的关键在于公之于众，而不拘泥于形式。”（北京市丰台区人民法院行政判决书 （2018）京0106行初109号 转引自网络文章《内部资料性出版物司法判例》）

综上，笔者以为，“出版”，即出版者进行选题、编审、校对、版式设计、装帧、委托印刷（复制），将作品打造成书（报、刊、音像制品、电子出版物）并首次公开发行的活动。通常，这些工作都是出版社的主要业务或者生产经营活动。

这里还有一个问题，就是《出版管理条例》监管的出版是否生产经营活动？

在上述关于出版的学术定义、司法观点中，在谈到向公众传播时用了两个词，一是传播，一是发行。相对而言，传播一词没有强调营利色彩，可以是经营性的，也可是非经营性的，而发行一词是有营利色彩的。对发行的解释通说是发出新货币、新股票、新邮票、新书刊等，这些都与经营活动有关。另外，作为《出版管理条例》的下位规章《出版物市场管理规定》也对“发行”做了进一步的规定，发行，“包括批发、零售以及出租、展销等活动”。这里，发行的经营性更加明显。虽说是下位依据，但作为进一步落实《出版管理条例》的下位规章，往往是对上位依据的进一步适用做出规定，更具操作性，也更具适用性。从这个意义上讲，发行应是经营行为。那么笔者以为，含有首次发行的出版特别是《出版管理条例》语境下的出版应指的是生产经营活动。

这一点，还可以从同为条例的《音像制品管理条例》得到印证。《音像制品管理条例》第五条规定，“国家对出版、制作、复制、进口、批发、零售音像制品，实行许可制度；未经许可，任何单位和个人不得从事音像制品的出版、制作、复制、进口、批发、零售等活动。” 在如何理解上述许可制度时，《音像制品管理条例释义》指出，“管理相对人只有在取得许可的前提下，才能从事音像制品经营活动。”（《音像制品管理条例释义》张建华、张新建、王岩镔主编 人民交通出版社 P30）在解释音像出版单位不得向任何单位或者个人出租、出借、出售、转让本单位的名称、版号时，《音像制品管理条例释义》指出，“本条例确定音像制品出版许可制度的目的在于只允许依法取得该许可的特定经营主体从事音像制品出版经营活动。因此，音像出版单位的名称、版号代表的是一种特定的资格，它与通过国家的审查、取得该许可的音像出版者不可分离，是不可转让的。”（《音像制品管理条例释义》张建华、张新建、王岩镔主编 人民交通出版社 P53）《音像制品管理条例》第二十四条规定，“音像复制单位不得接受非音像出版单位或者个人的委托复制经营性的音像制品。”《音像制品管理条例释义》在解读此条时指出，“只有取得音像制品出版资格的出版单位才可以从事出版经营性的音像制品，其他任何单位和个人都不得从事经营性的音像制品出版活动。”“不让这些音像制品进入复制环节，就可以把没有依法取得音像制品出版资格的单位或者个人非法制作的音像制品堵在市场之外，让非法从事经营性音像制品制作的单位或者个人无利可图，达到打击非法制作音像制品的违法行为的目的。因此，本条规定，音像复制单位不得接受非音像出版单位或者个人的委托复制经营性的音像制品。”（《音像制品管理条例释义》张建华、张新建、王岩镔主编 人民交通出版社 P89）笔者以为，音像制品与书报刊等同为出版物，规范音像制品的《音像制品管理条例》也与《出版管理条例》处于同一位阶，因此《音像制品管理条例》关于对音像制品出版、复制、发行、进口等经营活动的解读可以从一个侧面理解《出版管理条例》的相关问题。

这里就出现了问题，“将作品编辑加工后，经过复制向公众发行”是出版，那么“将作品编辑加工后，经过复制向公众散发”是不是出版？例如，张三或者某个医疗机构亦或是国家某卫健行政管理部门编印了1000册抗疫文集。如果其向公众有价销售，该行为肯定是出版发行，通常被认为构成《出版管理条例》第六十一条擅自从事出版业务，但假如其向公众免费散发，是否还构成擅自从事出版业务而被处罚呢？虽然笔者的举例较为极端，但实践中并不鲜见。从目前情况看，如果各地执法者遇到类似张三的案件，依笔者的了解，很有可能以擅自从事出版业务论处，而不区分销售和散发，因为张三的文集大概率会被鉴定为非法出版物。笔者以为，这是值得商榷的。张三编印抗疫文集再散发的行为，是对社会有益的行为，不应该被法律谴责。也许有人会讲，张三的行为破坏了《出版管理条例》规范的出版秩序，所以才处罚。笔者以为，正如上述讨论的，《出版管理条例》所规范的出版秩序是出版业的生产经营活动，还是也包括张三的行为，换句话说，张三的行为是否《出版管理条例》所调整的范畴，这是值得讨论的。

如果上述问题我们一时讨论不清，可以先不纠结出版中的传播或者发行的经营性问题，但可以相对明确的是，出版行为主要包括，一是对作品的编辑取舍加工，二是现代大机器的印刷或者复制打造成书、刊、报、音像制品、电子出版物，三是向不特定公众的传播。

（二）关于出版物和非法出版物——以图书为例

出版物，按逻辑说，出版的结果物就是出版物。

关于出版物的法律概念。《出版管理条例》说，“本条例所称出版物，是指报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物等。”这里给出的不是定义，是以列举的方式说出五种出版物的具体物质形态。这种列举看似清晰，但在具体执法实践中，关于是否出版物，却还是有争议的。一般来讲，作为执法者，对报纸、期刊、音像制品和电子出版物，或许是样子好认，或许是案子涉及的少，争议不突出。但关于图书这类出版物，争议最大。例如，中小学校或者培训机构编印的教辅材料（有的面向本校学生免费发放，有的向学员收取报名费后免费发书），编辑成册的家谱（家族内部传播）、单位编印的宣传册（单位内部传播）、印制成册的学生答辩论文（仅供老师审阅）、编印成册的教师讲义（仅供课堂教学使用）、将自己的照片或者美术作品、摄影作品印制成册（在亲友间传播），等等，这些有一个共同的特点，编印成册，外观具备书的特征。那，是否出版物呢？如果上述这些长得像书的都是出版物的话，按照《出版管理条例》都需要由出版社编印传播，否则就是非法出版物。显然，按常理理解，上述这些都按非法出版物处理似乎是不妥的。因此，我们不得不对出版物也要有一个定义式的概念，而不是列举几种形态。

关于出版物学术概念，百度百科援引湖南大学出版社出版的罗紫初《编辑学导论》的说法是“出版物是指以传播为目的贮存知识信息并具有一定物质形态的出版产品。”“出版物是指出版行为的产品，即承载着一定信息知识内容、能够进行复制并以向公众传播信息知识为目的的产品。（《现代出版学》师曾志 ）。维基百科说，“出版物指以传播文化和知识为目的的各种产品包括印刷品、电子产品的总称，属于传播文化知识的媒体。分为书籍、期刊、报纸和电子传播产品（电子出版物或称电子书）等种类”。综上，关于出版物的构成要素大致如下：一是有精神内容，即“从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的成果”（《出版管理条例》第二十三条）；二是有编辑加工、有取舍、有选择，经过出版机构和编辑的智力财力投入，体现了出版社和编辑的价值取向、好恶；三是有物质形态，即复制在一定形态的载体上，例如书、报、刊等；四是有社会传播，即以公开传播为目的，是向不特定人群的传播。这基本上应该与前文所讨论的出版行为相契合了。换句话说，只有具备了上述四个方面的印刷品才可能是出版物，不是长得像书就是出版物。长得像书的所谓出版物基本上都具备前三个要素（有内容、有编辑、有物质形态），但唯有第四个要素（传播）是存在不确定的，是仅靠长像无法判别的。或者说，只有查明是否有社会传播才能确定的。

关于非法出版物，既有社会通说，也有法定概念。依据《出版管理行政处罚实施办法》非法出版物，“是指违反《出版管理条例》未经批准擅自出版的出版物，伪造、假冒出版单位或者报纸、期刊名称出版的出版物，擅自印刷或者复制的境外出版物，非法进口的出版物。”。可以看出，主要指的是在法定出版程序方面违法出版、印刷、进口的出版物。1991年，新闻出版署曾发布《关于认定、查禁非法出版物的若干问题的通知》（笔者注：现行有效）规定“凡不是国家批准的出版单位印制的在社会上公开发行的报纸、期刊、图书、录音带、录像带等，都属于非法出版物。”分析上文，有两个要点：一是“不是国家批准的出版单位印制”；二是公开发行。相比上述规章给出的非法出版物的概念，此说特别强调了“公开发行”，这一点也特别强调了传播，甚为重要，其与前文讨论的出版、出版物定义中的社会传播是相吻合的。

（一）内资是出版物吗？

结合本文第二部分分析，出版物都有四个要素，即内容、编辑取舍、印刷或复制成物质形态、公开传播。那么，以此观览内资，只有第四个要素（传播）与出版物有差异，出版物是对不特定公众的公开传播，而内资是针对特定人群的不公开传播。“内部资料与正式出版物的区别，即内部资料仅在单位内部传播、不能对外发送的性质”（适度放宽编办主体准入范围——总局政策法制司负责人谈《内部资料性出版物管理办法》章红雨 中国新闻出版广电报 2015年03月20日）。

有观点指出，内资是参照出版物管理的特殊印刷品。这是笔者近期在一个培训班上所领教的国家有关部门负责同志很有价值和见地的观点。

该观点指出，内资是我国出版制度改革的产物。有关资料显示，内资的演变历程，经历了出版物、内部资料、出版物与内部资料并存、参照出版物管理的特殊印刷品等过程。

第一阶段（1987~1995年），纳入报纸期刊系列管理，定义为非商品性内部报刊，属于出版物。1990年5月，新闻出版署印发《内部报刊管理原则》（已失效），将非正式报刊定义为内部报刊，明确内部报刊是出版物”

第二阶段（1996~2002年），从报刊管理系列分离，将内部报刊定义为内部资料。1996年12月，中办、国办印发《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》，“将现有的部分内部报刊，改成在本系统、本单位指导工作，交流信息的内部资料，不再列入报刊系列” 这是中央文件第一次使用“内部资料”表述，并将内部资料从报刊管理系列中分离出来。

第三阶段（2003~2014年），个别公开发行的报刊转为内部资料，内部资料与出版物并存。2003年7月，中央国办印发《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》，解决党政部门报刊散滥问题。停办一批，分离一批，整合一批。对质量低劣、主要靠摊派发行的报刊予以停办，对内容相近、交叉重复的报刊进行合并，个别确因指导工作需要保留的报刊，可转为内部资料性出版物，免费赠阅。

第四阶段（2015~今）参照出版物管理的特殊印刷品。2015年2月，为进一步规范内部资料性出版物的管理，维护意识形态和文化安全，原国家新闻出版广电总局公布了新版《内部资料性出版物管理办法》。在出版管理制度没有根本改变的情况下，既不可能将内部资料纳入出版物范畴从而改变出版物由国有出版单位出版的制度，也不可能完全放开书号刊号限制从而彻底取消内部资料，因此，内部资料性出版物的基本定性为参照出版物管理的特殊印刷品。

还有观点认为，“内部资料性出版物和公开正式出版物是出版领域中两种不同的载体形式，但同属新闻出版法律法规规范的范畴”（适度放宽编办主体准入范围——总局政策法制司负责人谈《内部资料性出版物管理办法》章红雨 中国新闻出版广电报 2015年03月20日）

笔者理解，上述两个观点还是有不同的。第一个观点（参照出版物管理的特殊印刷品）强调内资不是出版物，是资料性印刷品，第二个观点还是认为内资是出版物。笔者理解，该观点认为，在中国的出版领域中，出版物存在两种载体形式，即公开正式出版物和内部资料出版物，内部资料出版物是相对于公开正式出版物而言的仅限于内部编发的出版物。

笔者更支持第一种观点。虽然从内容、外在形式、内资的名称看，内资和出版物极为相似，但是，是否公开传播成为内资是否出版物的分水岭。内资作为内部传播的印刷品，不能满足出版物的公开传播的要素，因此最终定义为特殊印刷品，而又鉴于其具备思想内容、形似出版物、具有一定的传播性，列入参照出版物管理，是恰当的、符合国情的、实事求是的。

（二）对于未取得内资准印证而又具备内资外在形式的印刷品，什么情况认定是内资而按内资监管，什么情况又认定是出版物而按出版物监管呢？

回答这个问题，笔者以为，核心的还是要回到内资的定义和出版物的特征来谈。

根据《内部资料性出版物管理办法》，内部资料性出版物，是指在本行业、本系统、本单位内部，用于指导工作、交流信息的非卖性单本成册或连续性折页、散页印刷品，不包括机关公文性的简报等信息资料。

所以笔者以为，第一，对于具有内部资料外在形式，符合内资定义（编印者、用途、发放范围、内容），但仅仅是未取得准印证的印刷品，按内资定性，对于编印者、印刷者分别按《内资办法》有关条款监管处置，不论是否营利。第二，对于具有内部资料外在形式，但不符合内资定义（编印者、用途、发放范围、内容），未取得准印证的印刷品，且有公开传播甚至销售的，按出版物方向监管，并提请有关部门做非法出版物鉴定。其实这一点《内资办法》已有规定“未取得《准印证》，编印具有内部资料形式，但不符合内部资料内容或发送要求的印刷品，经鉴定为非法出版物的，按照《出版管理条例》第六十一条或第六十二条的规定处罚。”笔者理解，“内容”和“发送”是否符合要求，是执法者考虑是按《内资办法》方向处置，还是按非法出版物方向办案的要素。换句话说，对于未取得准印证，编印具有内部资料形式的印刷品，如果内容符合要求，发送范围也是本单位、本系统、本行业，则按内资处置，否则按编印非法出版物方向进一步调查取证。

例如本文第一部分的三个案例。案例三的在案证据证明，涉案内资符合内资定义的基本要素，仅仅是未取得准印证，所以认定为“未取得准印证的内部资料出版物”，而没有按出版物监管而认定为非法出版物，继而对印刷厂按未验证处罚，笔者以为是正确的。同时笔者为该鉴定机构点赞。一是点赞敢于作为的担当精神。二是点赞善于作为的聪明才智。鉴定是“属未取得《准印证》编印的内部资料出版物”，实际上否定了该内资是出版物。或许是笔者孤陋寡闻，如此定性，这是笔者见到的第一份。案例一、案例二的在案证据仅能证明涉案内资未取得准印证，但仅凭这一点而认定为非法出版物，继而对编者按擅自出版、对印者按印刷非法出版物处罚，笔者以为是值得商榷的。

再如，2017年，BJ市文化执法总队对SQ公司经营场所进行检查，发现《SQ特刊》，书号为ISBN9787……，刊物内容分为SQ公司介绍、2017年年会、碳氢核肥、SQ企业文化、专家论坛等，并将涉案刊物作为会务资料发放、在网上以积分兑换的形式发放。SQ公司不能提供合法出版手续。经鉴定，《SQ特刊》为非法出版物。最终，执法者认定SQ公司未经批准擅自从事出版物的出版业务，依据《出版管理条例》第六十一条，对SQ公司作出行政处罚：没收非法财物，罚款。SQ公司不服，提起诉讼，最终法院维持了行政处罚决定。法院认为，“本案中，SQ公司虽未出售涉案刊物，仅是以免费或积分兑换的形式发放，但其不具有相应资质，未经国家行政机关批准，使用他人刊号，将涉案刊物公开传播，仍然构成《出版管理条例》第六十一条规定的违法行为。”笔者以为，涉案印刷品被认定为非法出版物有两个重要因素，一是公开传播，二是冒用他人刊号。

（一）判断内资向公众传播的度在哪里？

一般来讲，内资所传播的内容带有一定的行业性、局部性，即使超范围传播，也会有局限，一般也就是向客户、同行、旅客、游客传播或者展示阅读，很少公开征订，很少主动向更广大的社会公众传播。对于未取得准印证的内资，这种传播范围是否算向公众传播呢？如果算，大概率被认定为非法出版物，如果不算，可在《内资办法》框架内处理，当然处罚的结果和轻重会与较大差别。那么，何为向公众传播，这个度在哪里呢？

一是从法律规定看，倾向于“严”。《内资办法》规定，内资要“严格限定在本行业、本系统、本单位内部交流，不得标价、销售或征订发行，不得在公共场所摆放，不得向境外传播；不得将服务对象及社会公众作为发送对象，也不得以提供信息为名，将无隶属关系和指导关系的行业、企事业单位作为发送对象”。笔者以为，《内资办法》对于发放范围持“严格”态度，虽然上述是针对取得准印证的合法内资而言，但是也体现了《内资办法》对传播对象把控程度上倾向于“严”的态度，这一点或可为我们理解把握向公众传播的度提供借鉴。二是从现实情况看，各地鉴定机构、执法机构总体上也是偏严的。上述讨论的情况大概率会被鉴定为非法出版物。三是从编印者主观目的看。笔者以为，作为登载企业信息、产品信息的甚至存在软广告、实广告的形似内资未取得准印证的印刷品，虽然没有明确向不特定人群传播，但从编印者的主观目的分析，其是希望有更广泛的传播的，至少是不限制传播。

（二）取得准印证的所谓合法内资是否也可能构成非法出版物？

关于这个问题，笔者以为是可能的。假设一个极端的例子。甲公司按照内资定义申领了准印证。但是在实际操作中，其完全偏离了内资的编发要求。内容上符合《内资办法》第九条的“中小学教科书及教辅材料、地图、个人画册、个人文集等应由出版单位出版的作品”，外观上符合书报刊形式，发放范围也完全面向社会公众，且有定价、有广告、有征订、有发行。这样的内资，即使取得准印证，笔者以为，也构成非法出版物。因为这完全是出版经营活动，因当事人不是合法出版单位，所以构成擅自从事出版业务，其结果物也就构成非法出版物。但是如果该当事人在取得准印证后，仅仅是构成了《内资办法》第十四条、十五条不规范编发的情形，还是要在《内资办法》的框架内处置。

（三）广告印刷品、宣传品等是否可能构成非法出版物？

关于这个问题，笔者以为，主要看内容，其次看形式。换句话说，主要看内容是否还是纯粹的广告印刷品、宣传品，而不是仅看其外在形式是否像书、像报、像刊。

《内资办法》规定，“广告印刷品、介绍推广本单位基本情况的宣传资料，或者仅含有历法信息及广告内容的挂历、台历、年历等”属于“一般印刷品”，无需申领《准印证》的”。因此此类印刷品原则上不按内资和出版物监管。例如曾几何时的固定形式印刷品广告。但是当情况发生变化时就另当别论了。例如“有的单位和个人未经许可非法经营固定形式印刷品广告，有的固定形式印刷品广告与期刊出版物的形式特征相混淆，有的在固定形式印刷品广告发布非广告信息等。这些行为，扰乱了广告市场秩序和出版管理秩序，必须加以整顿和规范。”（《关于加强固定形式印刷品广告监督管理工作的通知》）为此，2005年，工商管理部门和出版管理部门联合发出《关于加强固定形式印刷品广告监督管理工作的通知》，要求依法查处利用固定形式印刷品广告从事非法出版活动的行为，并规定固定形式印刷品广告有“新闻报道、新闻评论、社会批评、散文、小说、报告文学等内容的”“具有图书、期刊、报纸等出版物特征的”，“并经新闻出版行政机关鉴定属非法出版物的，依照出版管理法律法规规定查处。”笔者以为，这些，仍可为当今甄别广告印刷品、宣传品等是否构成非法出版物为鉴。

以上仅个人观点，供业界参考、指正！