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借鉴上海三大功能区建设密码 加快实现北京城市副中心功能定位

上海华略智库
2024-09-03



作者：夏骥 华略智库主管合伙人、首席内容官、长三角研究院院长

来源：第一财经

城市功能定位是城市发展的“顶层设计”，对于提升城市核心竞争力、获得良好综合效益具有重要意义。习近平总书记指出规划建设北京城市副中心是千年大计、国家大事。对于如何实现城市副中心的功能定位，夏骥院长认为可借鉴上海虹桥、上海新城、长三角示范区的建设经验，把握流量、创新与协同密码，一起来看！

全文7321字，阅读约19分钟
【华略原创音频上线，欢迎收听音频版】
功能，是超越数量和规模，甚至高于质量和效益的特质。现代化国际大都市的形成和发展，最主要的不在于人口和面积，甚至也不一定是GDP规模，关键要靠城市核心功能形成的独特竞争优势。北京与上海作为我国最大的两座城市，都承载着重大的国家战略功能，也都在重点打造若干重点功能区，在发展经验上有诸多相互借鉴之处。

“十四五”和今后一段时期，上海将着力构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的新空间格局。其中“两翼齐飞”就包括以长三角一体化示范区和虹桥商务区为核心，加强西部绿色开放板块建设；“新城发力”则是按照“产城融合、职住平衡、功能完备、生态宜居、交通便利、治理高效”24字要求，建设五个面向长三角城市群的独立综合性节点城市。

规划建设北京城市副中心，与河北雄安新区形成北京新的两翼，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是千年大计、国家大事，重在打造国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区和京津冀区域协同发展示范区。

从资源禀赋来看，北京城市副中心与上海虹桥商务区高度相似，都依托综合交通枢纽打造国际一流中央商务区；从职责使命来看，北京城市副中心与上海五个新城高度相似，都打造面向世界级城市群的独立综合性节点城市；从区位条件来看，北京城市副中心与长三角一体化示范区高度相似，都通过毗邻区域一体化探索“不破行政隶属、打破行政边界”的有效路径。

目前，上海虹桥商务区、五个新城和长三角一体化示范区建设已经探索出若干经验，城市副中心可借鉴把握其“密码”，加快实现功能定位。

图：上海“十四五”和今后一段时期空间新格局

借鉴上海虹桥建设经验把握“流量密码”
“虹桥”自小而大、自早到晚一般包括三个概念：虹桥综合交通枢纽、虹桥商务区和虹桥国际开放枢纽。虹桥综合交通枢纽始建于2006年，是世界上首个集国际机场、高速铁路、高速公路、城际及城市轨道交通、市内公共交通等于一体的综合性交通枢纽，2019年客流量突破4亿人次，是世界上最大的交通枢纽。


虹桥商务区设立于2009年，经扩区后的面积达151.4平方公里，其中核心区面积19.5平方公里，围绕“大交通”“大会展”“大商务”“大科创”功能，已集聚500余家各类总部。虹桥国际开放枢纽批复成立于2021年，构建“一核两带”的发展格局，“一核”指虹桥商务区，“北向拓展带”包括上海长宁、嘉定以及苏州昆山、太仓、相城、工业园区，“南向拓展带”包括上海闵行、松江、金山以及嘉兴平湖、南湖、海盐、海宁，总面积约7100平方公里，总常住人口约1500万人。

运河商务区是城市副中心商务功能核心承载区，规划面积20.4平方公里，作为运河商务区功能板块之一的城市副中心站综合交通枢纽将建成亚洲最大地下综合交通枢纽，每天可为单向47万人次提供安全快捷、舒适智慧的公交出行。总的来看，运河商务区与虹桥商务区类似，在打造综合交通枢纽的基础上，分别依托“两区”建设和国际开放枢纽建设，都着力发展开放型经济、总部型经济、流量型经济。


着力发展开放型平台经济

上海虹桥商务区专门制定了《关于支持功能性平台发展的政策意见》，着力打造面向全球、辐射长三角的功能平台。

建议城市副中心加快打造开放型平台，更好形成京津冀乃至更大范围的国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接。

一是着力打造贸易服务平台，积极引进国别和行业商协会，培育一批服务企业走出去的专业机构，积极引进境外投资促进机构，建设一批面向“一带一路”国家和地区的商品直销平台和专业贸易平台。

二是着力打造消费服务平台，以需求牵引供给侧结构性改革，瞄准前沿消费升级趋势与产业升级方向，聚焦服饰尚品、化妆美品、精致食品、运动优品、智能用品、生活佳品、工艺精品、数字潮品，面向新需求推动产业品种、品质、品牌升级，加快建设特色文物艺术品中心，打造国际级消费集聚区。

三是着力打造法律服务平台，充分借助市级司法部门在地优势，积极打造首都中央法务区，集聚国内律师事务所及分所、外国及港澳律师事务所代表机构、公证、司法鉴定等法律服务组织或机构；境内外知名仲裁机构、商事调解机构等法律服务机构；法律科技公司、法律媒体等法律服务新业态。

四是着力打造创新服务平台，特别是以成长券形式，支持企业购买数字化管理、技术创新、法律咨询、检验检测等服务，加快“小升规、规转强”；以智评券形式，支持企业购买智能工厂诊断咨询、数字化改造解决方案、两化融合贯标诊断等服务；以算力券形式，支持中小企业采购普惠公共算力服务，率先实现“租税云算”联动。

着力发展总部型服务经济

上海虹桥商务区积极实施虹桥国际商务伙伴计划，通过组织长三角民企总部集聚区推介暨项目签约大会、“潮涌浦江·投资虹桥”推介会等活动，主动走出去举办长三角企业家圆桌会，精准发力吸引民营企业总部、跨国公司总部类机构、贸易型总部等。

建议城市副中心加快发展高能级总部经济，形成多元化、多层次的总部格局。

一是着力引进国有企业总部，争取市属国有企业在城市副中心新设或已设机构，通过管理优化、功能赋能转型升级为总部型机构；争取央企在城市副中心设立集团总部、区域性总部和具有总部级职能的独立法人公司，导入高端制造、科创研发等与城市副中心产业定位相符合的功能。

二是着力引进外资企业总部，加快引进跨国公司地区总部和总部型机构，在跨境资金池、资本项目外汇收入使用、人民币跨境结算等方面为企业提供便利。

三是着力引进民营企业总部，聚焦全国民营企业500强、高新技术和专精特新“小巨人”企业，设立民营企业总部培育库，鼓励企业加快在城市副中心集聚业务、拓展功能，升级成为民营企业总部，加快打造京津冀民营企业总部集聚区。

四是着力引进功能性机构，鼓励企业设立研发中心和开放式创新平台等各类功能性机构，支持企业设立事业型总部（在境外注册的母公司具有以功能、业务、产品、品牌、服务等为依据细分的事业部制组织架构，由其或外商投资性公司在本市设立，以投资或授权管理形式负责事业部在一个国家及以上区域范围内投资、管理和服务职能的唯一总机构）。

着力发展流量型金融经济

上海虹桥商务区结合自身产业导向，着力发展会展金融、贸易金融、航空金融等特色金融服务业，吸引长三角产业基金、创投基金落户商务区，吸引服务长三角中小企业的商业银行、信托公司、证券等金融机构集聚商务区。

建议城市副中心立足京津冀、面向全国、放眼全球，加快发展金融经济。

一是集聚发展财富管理，设立资产管理园区，积极引入银行理财、保险资产管理、金融资产投资等机构及其专业子公司，支持证券、基金、信托、期货等机构及其专业子公司落户，吸引私人银行、家族信托、基金销售等资产管理机构，支持符合条件的外资率先在城市副中心独资、合资设立证券、基金、养老金管理等机构，合资设立理财公司。

二是集聚发展绿色资产，城市副中心作为北京唯一入选国家林业碳汇试点的区，也是北京平原区首个“国家森林城市”，正在建设国家绿色发展示范区，要充分挖掘绿色资产，依托北京绿交所，扩大绿色债券发行规模，推动绿色信贷资产、节能减排项目应收账款等证券化，开展绿色基金、绿色信托等业务，推动资产管理机构开展碳核算，拓展碳基金、碳信托、碳指数、碳远期等碳金融产品，研究气候投融资产品。

三是集聚发展缝隙基金，充分借助城市副中心在产业细分领域的优势，积极组建缝隙市场专业子基金，联合市场化专业投资机构，深入挖掘规模小、价值高、核心竞争力强的重点产业缝隙市场，形成“产业引导基金+子基金”的重点产业全链条基金矩阵。

四是集聚发展金融中介，重点发展基金登记、估值核算、基金评价、货币经纪、咨询资讯等服务机构，特别是探索设立科创金融专营机构、科创企业、金融服务等领域的认定评估标准，积极开发构建专利价值评估模型或工具，形成标准化科创金融评估体系和评价机制，打造科创金融评估标准示范区，努力从“幼儿园”中辨识出更多的“清华生”。

借鉴上海新城建设经验把握“创新密码”
上海五个新城建设，重点是将24字要求和“六个一”有机结合起来，即以“一城一名园”为重点，推动产城融合；以“一城一中心”为重点，推进功能完备；以“一城一意象”为重点，引导职住平衡；以“一城一绿环”为重点，彰显生态宜居；以“一城一枢纽”为重点，促进交通便利；以“一城一品牌”为重点，实现治理高效。

北京2035规划也谋划了顺义、大兴、亦庄、昌平、房山五个新城，而通州作为城市副中心，重点承接非首都功能疏解，并且与中心城区一道，共同塑造首都核心功能，其本质基础也是一座新城。总的来看，与上海五个新城类似，城市副中心也正在塑造“一城一中心”“一城一枢纽”“一城一绿环”“一城一品牌”，在此基础上，要突出新城之“新”，进一步打造“压舱石”“磁力石”“试金石”。


第一，聚力形成新引擎，打造创新经济“压舱石”

上海在推进新城发力过程中，高度重视“一城一名园”建设，持续打造嘉定国际汽车智慧城、青浦长三角数字干线、松江长三角G60科创走廊、奉贤东方美谷、南汇数联智造品牌，加快质量变革、效率变革、动力变革，推进由长三角城市群的空间网络节点，跃升为全球城市区域的功能网络节点。

建议城市副中心重点依托东六环创新发展轴、科技创新板块、张家湾设计小镇等功能区，从打造“四个场”着手，加快形成创新驱动新格局。

一是打造自主创新的“发射场”，积极引入境内外高等学校、科研院所等创新资源，联合建设市场化运行的高水平科创综合体和创新联合体，培育新型研发机构等产业技术创新组织，助力实现高水平科技自立自强。

二是打造前沿场景的“试验场”，充分挖掘重点产业、社会民生、智慧城市等各领域创新需求，聚焦元宇宙、人工智能、大数据、区块链、生命科学等领域新技术应用，发布一批新技术、新业态、新模式、新场景的应用清单，吸引独角兽企业、潜在独角兽企业等“新物种”企业和科技企业参与场景建设。

三是打造全球招才的“引力场”，加快构筑结构合理的人才金字塔，做大做厚“塔基”，积极吸引大学生前来副中心创新创业；做实做强“塔身”，大力引进海外高层次人才，集聚一批“双肩包科学家”；做高做精“塔尖”，积极引进一流科技领军人才和创新团队，为国际人才提供无差异国际化生活环境。

四是打造成果转化的“着陆场”，围绕优势专业领域建设专业化众创空间和科技企业孵化器，加强专业技术转移机构和技术成果交易平台建设，构建研究开发、技术转移、检验检测认证、知识产权、科技咨询等科技服务生态，促进科技成果就地转化。

第二，聚力塑造新意象，打造卓越空间“磁力石”

一般而言，只有独立的城市才会有自己的城市意象。上海在推进五个新城建设时，对每个新城都进行了意象设计，形成了“一城一意象”，包括“嘉定教化城（演绎：人文教化地、智慧汽车城）”“青浦江南风（演绎：高颜值、最江南、创新核、温暖家）”“松江上海根（演绎：山水间、上海根、科创廊）”“奉贤贤者地（演绎：独立、无边界、遇见未见）”“临港海湖韵（演绎：国际风、未来感、海湖韵）”。

建议城市副中心依托自然地理格局，挖掘提炼文化历史内涵，形成具备较高辨识度的城市意象，并通过打造“四维空间”予以展现。

一是打造一流精品的交往空间，比如顺应Z世代人群的宠物消费趋势，积极打造开放式的“它经济”社交空间，创造“能撸串”“能撸猫”“能撸铁”“能划水”“能摸鱼”“能躺平”的有趣场景，进一步吸引年轻人扎根城市副中心。

二是打造开放包容的成长空间，特别是随着技术的进步和市场的变化，未来产业将会出现越来越多的“颠覆性创新”“破坏性创新”，甚至有许多产业形态是没有现成的评价或监管依据的，城市副中心要对于“四不像”的新业态、新企业给予更为宽松、更为包容的成长空间，对于缺乏现有规范标准的创新探索，构建“可以试”“允许干”的氛围。

三是打造领先高效的数字空间，城市副中心要逐步建设数字孪生城市的一套指标体系、一个动态数字底座、一个开放式平台，推进区域CIM平台与全市CIM平台数据的融合贯通。

四是打造引人入胜的叙事空间，城市副中心要做好历史文化传承，打造城市文化展示路线，让市民和游客深入体验和感受城市的自然地理格局和文化历史内涵；拓展城市意象愿景运用，结合产业导向、建设理念、重点区域等方面，进一步深化城市意象愿景的内涵；深化城市宣传推介，探索开设具有历史和地理特色的推介产品，开展体现城市副中心特色的音乐美术创作，打造“网红城市”。

第三，聚力探索新机制，打造城市建设“试金石”

上海在推进新城发力过程中，高度重视探索机制创新，努力为全国的新城建设贡献上海的新模式、新案例、新经验和新智慧。相对而言，国内各个新城的开发机制还相对单一，基本以政府为主导，通过土地出让和融资发债筹集资金，这些问题在城市副中心也不同程度存在。

建议城市副中心从创新“四个模式”入手，加快探索新城建设新路径。

一是创新政府资金引导模式，设立城市合伙人制度或开发者联盟制度，定期发布投资机会清单，引导民间资本参与新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程和补短板领域建设，推动区内优质企业由之前的见证者、旁观者，转为参与者、推动者，并成为直接受益者。

二是创新企业投资管理模式，规范有序推广企业投资项目承诺制、区域评估、标准地改革等投资审批创新经验，加强投资项目特别是备案类项目的事中事后监管，建立健全投资审批数据部门间共享机制，推动投资审批权责“一张清单”、审批数据“一体共享”、审批事项“一网通办”。

三是创新投资项目融资模式，有序推动基础设施领域不动产投资信托基金健康发展，规范有序推进政府和社会资本合作，健全政府性融资担保体系。

四是创新建设用地使用模式，积极借鉴纽约、新加坡等地经验，实践土地混合利用、建筑业态垂直混合的操作路径，探索布局工业邻里中心、工业综合体甚至工业商务区（Industrial Business Zones），集中配置为创新企业提供的共享实验室、行政办公、购物餐饮、休闲健身等配套设施。

借鉴长三角示范区建设经验把握“协同密码”
长三角生态绿色一体化发展示范区（简称“示范区”，也被称为“小长三角”）包含上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善，自2019年11月揭牌以来，已累计推出制度创新成果112项，其中38项已面向全国复制推广，成为全国乃至世界观察长三角一体化发展的重要窗口。

而城市副中心与河北廊坊北三县、天津武清构成的通武廊地区，是京津冀协同发展示范区，也被称为“小京津冀”，同样肩负着探索区域一体发展的重要使命。总的来看，下阶段城市副中心可牵头通武廊地区，共同探索构建跨区域的产业链条、智慧大脑和联合授信。

共同探索构建跨区域产业链条

长三角示范区《加快数字经济发展推进先行先试的若干举措》明确，“探索建立数字经济跨域发展联合链长制”。

建议城市副中心顺应产业链布局规律、强化产业链韧性，探索构建跨区域的产业链条。

一是共同探索设立跨域产业引导基金，会同河北廊坊北三县、天津武清围绕共性重点产业建立联合链长制，共同排摸产业链断点堵点清单、核心技术产品国产可供给清单，积极整合形成跨区域的产业引导基金，协同打造创新产业集群。

二是共同探索设计端到端供应链战略机制，编制现有产业链图谱和重点企业扶持、关键核心技术攻关“两张清单”，“画出”重点产业链资源基础图谱、产业链动态发展图谱、产业链断链风险图谱，形成产业链补链固链强链清单、产业链招商清单、产业链合作清单，并进行动态更新。

三是共同探索建立“跨域生态融合型创新联合体”，以行业龙头企业为核心，联合三地科研机构、产业链上下游企业以及金融机构等，成立技术攻关组织，共同组建跨区域科技创新共同体，共同搭建创业孵化平台和产业化基地，提升科技成果商业化运用的效率。

共同探索打造跨区域智慧大脑

2023年1月29日，长三角示范区智慧大脑（一期）正式上线运行，依托长三角区域数据共享交换平台，已打通苏浙沪两省一市18条数据链路，汇聚了242项数据资源。与现实世界相比，数字世界的“断头路”问题更为突出。

建议城市副中心率先探索构建跨区域的智慧大脑，重点集成五大板块，并努力成为数字京津冀建设的基础底座。

一是共同探索集成规划建设板块，通过数字规划的工具、坐标转换的平台，实现三地的转换参数内置，推动真正的跨省协作。

二是共同探索集成生态环保板块，推进环保监测一张网，进而统一三地的环保标准，实现联保共治。

三是共同探索集成项目管理板块，对于跨区域重大项目实行挂图作战，进而实现平台自动填报，同时借助卫星遥感等自动化监测手段，实现项目全生命周期管理。

四是共同探索集成产业经济板块，将三地的产业家底集中在产业一张图，再叠加各个区域的经济数据，实现数据的动态监测，查找需要补链、强链、延链的环节。五是共同探索集成公共交通板块，统筹跨区域公共交通衔接，探索联合组建通武廊城际铁路公司，注重与高速铁路、普铁干线、城市轨交的合理分工、衔接融合。

共同探索推进跨区域联合授信

长三角示范区先后出台了《关于深化落实金融支持政策推进先行先试的若干举措》《银行业金融机构同城化建设指引》等制度，并上线了“E企融”平台，推进金融服务同城化，目前平台已入驻金融机构25家，上线信贷产品百余款，实名注册企业200余家，完成企业融资授信逾100笔。

建议城市副中心率先探索构建跨区域联合授信，着力解决中小微企业“融资难、融资贵、跨域难”问题。

一是共同探索推进金融联合授信机制，强化银行业金融机构在项目规划、项目评审评级、授信额度核定、还款安排和信贷管理及风险化解等方面的合作协调，鼓励金融机构与不动产登记部门共同探索推进三地企业融资抵押品异地互认，探索跨境金融区块链服务平台试点。

二是共同探索推进生态价值转化机制，探索开展跨区域生态系统生产总值（GEP）核算，科学评估生态产品价值，探索设立通武廊“两山银行”，依托北京绿交所探索开展出让、租赁、买卖等生态资产产权和生态产品交易。

三是共同探索推进科创信息共享机制，依托全国一体化融资信用服务平台网络加强水电气、社保、公积金以及仓储物流等信息归集共享，并加强本地平台与全国平台的互联互通，实现科创企业信用信息、金融服务共享共用，优先满足科技产业及重大合作项目融资需求。
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