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对标世行宜商评价体系，上海宜商环境“变”在哪里？（上）

姚荣伟 上海华略智库
2024-09-03


作者：姚荣伟 华略智库理事长、首席研究员来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
2023年新春伊始，上海市委、市政府召开全市优化营商环境建设大会，并出台《上海市加强集成创新持续优化营商环境行动方案》，即营商环境行动方案6.0版。这次方案的出台及内容，体现了深刻的工作背景、鲜明的创新特点。对此，华略智库姚荣伟理事长做了系统解读，并就下一步推进上海营商环境建设提出了智库建议。全文7572字，阅读约19分钟
上海营商环境建设经验引领全国之先
在今年之前，从2018年算起，上海已连续5年召开全市营商环境大会，连续出台5版优化营商环境行动方案（1.0版到5.0版），并建立了由市领导挂帅、专班推动、市区联动、以评促建等工作机制，累计推出了756项改革举措，充分体现了市委、市政府打造国际一流营商环境的决心与恒心，全市营商环境便利化、市场化、法治化、国际化程度都得到了明显提升。

——政务服务便利化进一步提升。利用大数据等新技术赋能，从企业办事、政府监管到政务服务、企业服务等绝大部分事项，实现全流程数字化“质”的飞跃。如“证照分离”改革全覆盖和“一业一证”改革深入开展，证明事项告知承诺制全面推行。目前，全市“一网通办”已成为上海的金字招牌，2022年网办率达到84%，高效办成一件事扩围形成系列。

——市场环境开放性规范化进一步显现。市场准入退出相关制度持续完善，市场准入准营便利、资源要素平等获取、市场出清有序高效、知识产权保护更加到位，企业全生命周期基础性制度初步构建。五年累计为企业减税降费超8000亿元；累计新设各类市场主体225.1万户，每千人企业数量增加到111.1户，相当于每10个人就有一个“老板”，数量位居全国第一。

——监管公平性、审慎性进一步加强。宽进与严管相结合，在推进企业经营自主便利的同时，着力加强事中事后监管，市场秩序和公平竞争的效果持续显现。如建立了公平竞争审查三级把关机制，对市政府文件在出台前统一实施公平竞争专项审查；在临港新片区开展了强化竞争政策试点。

——营商环境法治化保障进一步健全。各部门更加注重发挥法治在营商环境建设中的规范和保障作用，以《上海市优化营商环境条例》为核心的营商环境法治体系逐步夯实，出台了《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》。

——营商环境国际化进一步显现。以世行营商环境对标改革为突破，上海营商环境竞争力显著提升。如在国家发展改革委组织的全国营商环境评价、国务院办公厅委托中央党校组织的省级政府和重点城市一体化政务服务能力评估、工信部组织的中小企业发展环境评估等权威评估中，上海均名列第一。

上海作为世界银行评价中国营商环境的两座主要代表城市，所占权重为55%。这些年上海营商环境的提升，极大助力了中国营商环境国际排名大幅提升。2018年中国营商环境位居全球第78位，2020年飞升到第31位；中国连续两年被列入全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。

在此基础上，上海优化营商环境6.0版行动方案特别强调对5.0版《上海市营商环境创新试点实施方案》的继承延续。5.0版主要从市场环境、政务环境、投资环境、涉外营商环境、创新环境、监管环境、企业全生命周期服务、创新引领高地、区域合作、法治环境10方面提出了172项改革举措，基本奠定了6.0版的基本框架内容。6.0版本提出，任务安排就是突出重点指标领域+整体优化提升；工作要求就是坚持评价标准、服务理念和工作机制“三个不变”，突出持续升级迭代、久久为功、不断优化。

上海营商环境6.0版紧密呼应新形势
上海优化推出优化营商环境行动方案6.0版，重点是对应了三个层次的新形势新要求。

——全面贯彻落实党的二十大部署。党的二十大报告第四章“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”中的第一条“构建高水平社会主义市场经济体制”明确指出：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”“依法保护外商投资权益，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。这是党中央、国务院对推进新时期营商环境优化提升的总部署、总方向。

对此，今年上海营商环境大会明确提出，要按照习近平总书记对优化营商环境的指示精神，坚持把市场化作为鲜明主线，把法治化作为基础保障，把国际化作为重要标准，扎实抓好优化营商环境各项工作的落地落实；要推动高标准市场体系和全国统一大市场建设，在制度型开放和投资贸易自由化便利化等方面加大探索力度，更好配置全球要素资源。这成为上海实施优化营商环境6.0版行动方案的指导方针和总体要求。

——深入推进国家营商环境创新试点。2021年，国务院部署在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市开展营商环境创新试点。2022年国务院决定在全国范围内复制推广一批6个城市营商环境创新试点改革举措，合计9大类50条。

包括：进一步破除区域分割和地方保护等不合理限制（4项）、健全更加开放透明、规范高效的市场主体准入和退出机制（9项）、持续提升投资和建设便利度（7项）、更好支持市场主体创新发展（2项）、持续提升跨境贸易便利化水平（5项）、维护公平竞争秩序（3项）、进一步加强和创新监管（5项）、依法保护各类市场主体产权和合法权益（2项）、优化经常性涉企服务（13项）。

这些推广试点都是各地首创的有效举措，这次也被吸收纳入上海优化营商环境6.0版行动方案中。

——实施世行营商环境新评估体系对标改革。2021年9月16日，世界银行决定停止运营17年的全球营商环境相关数据和营商评价报告。2022年2月4日，世界银行正式发布新项目—宜商环境评估体系说明。至此，Doing Business(DB)宣布结束，宜商环境Business Enabling Environment(BEE)新项目宣告开始。预计2023年初世行开始实施宜商环境评估项目，下半年颁布《世界银行宜商环境报告》。

同DB相比，BEE有四个变化：一是BEE不仅从单个公司开展业务便利性角度，而且从整个私营部门发展的角度来评估商业环境；二是BEE不仅关注政府监管，而且关注公共服务；三是BEE不仅会收集法律法规的信息，还会收集反映实际执行的情况的事实信息和测量结果。对照世界银行最新评价标准，上海优化营商环境6.0版行动方案专门做了对标改革，将市政公共基础设施报装、促进市场竞争、劳动就业等三个新模块及其相关评价指标新添入到企业全生命周期服务模块中。

上海营商环境6.0版凸显问题导向
2018年以来，国家发改委、工信部、中央党校、全国工商联等组织了全国主要城市营商环境测评，对上海营商环境给予了高度肯定和评价。但同时，这些权威机构结合市场主体感受，也对上海营商环境建设存在的主要问题做了梳理指出，上海也做了整改台账。这些整改台账不仅列入各部门的年度工作安排，也纳入市委、市政府督查室与市发改委组成的联合督察事项，更被列入上海优化营商环境6.0版行动方案。总体梳理，突出表现在四个方面：

——工作推进落实还存在末梢断链。从市政府近期系列专项督查看，上海营商环境方案落实存在一些问题。比如，一些基层窗口对新出台的政策理解不全面、执行不到位，政策制定部门要持续加强政策宣传解读；个别部门对政策实施效果的评估重视不够，政策存在部分放空、没有兑现的情况，全过程闭环管理还要进一步加强。改革进入深水区后难度提升，持续攻坚及多部门协同突破的力度不足，对硬骨头、老问题绕道走、不敢探索攻坚。

——信息共享赋能还要深入推进。部分领域信息数据在上下层级、横向部门间共享不充分，数据烟囱和数据壁垒依然存在，影响系统功能和用户感受度。同时，部分数据治理和数据质量还需提升，要大力推进营商环境数字化转型，积极为优化服务和强化监管赋能。

——企业感受度提升还要持续努力。在一些领域，隐性的市场准入限制、不合理的审批许可、不规范的监管执法等仍然存在。政府部门对企业的主动服务、精准服务、全周期服务还要进一步加强，服务平台的友好性存在问题，与“有求必应、无事不扰”要求还有一定差距。部分地区地方保护主义依然存在，中小企业融资难没有得到根本解决，企业被拖欠账款问题仍有发生。

——对标最高标准还存在较大差距。与世界先进经济体相比，上海在营商环境市场化、法治化、国际化方面仍存短板弱项。

在世行测评中，办理破产、获得信贷等指标排名还有进一步提升空间。如上海在获得信贷（合法权利力度）、纳税（时间、报税后程序、税及派款总额）、跨境贸易（出口和进口耗费的边界合规和单证合规）、执行合同（执行合同时间）、办理破产（回收率）5个一级指标中10个二级指标得分偏低，与世界最优水平差距最为显著。

根据前些年数据，上海纳税总时间花费要138小时，前沿水平是49小时。进出口边界耗时64小时，而全球有30个经济体平均时耗2个小时。上海进出口边界合规费用为479美元，而不少国家进出口边界几乎是零费用。

在国家测评中，市场监管、招标投标、政府采购、登记财产等指标排名比较落后，还要进一步加大改革力度。如在国家测评排名中，上海办理施工许可、保护少数投资者、获得电力、开办企业排名上升较多，但市场监管、获得信贷、政府采购、执行合同、办理破产等指标排名不升或反降。

上海营商环境6.0版突出“六字”做法
上海优化营商环境6.0版行动方案，与以往1.0-5.0版本框架相比，最直观的感受就是改变了以往由市场环境、投资环境、政务环境等若干环境组成的模块体系，而是从“深化重点领域对标改革，提升营商环境竞争力”“优化全生命周期服务和监管，提升市场主体满意度”“支持重点区域创新引领，提升营商环境影响力”等方面，提出了27个大项、195项重大改革措施。

这份“6.0版方案”既与最新的国际营商环境评估标准对标，也兼顾上海自身特点，尤其是国家战略任务以及历年营商环境改革成果，通过进一步拉长长板、补齐短板，力争将上海建设成为国内营商环境标杆城市。
概括下来，其主要特点表现为“六个更加注重”：

——强调“一”字，更加注重系统集成。

6.0版方案特别强调多维度、多领域，即从市场化、法治化、国际化、便利化等多维度设计，从政务环境、市场环境、公共服务、监管执法、法治环境等多领域协同。总的原则是突出集成创新、协同创新，提升营商环境综合性优势。比如在政策服务环节，强化涉企政策统一发布，及时向“一网通办”和“企业服务云”归集。鼓励在各级政府服务大厅等设立惠企政策综合窗口，统一受理咨询和办理。

除此之外，系统集成还重点表现在几个“一”字上。如强化实施“一网通办”，推出“随申办企业云”移动app，并在“12345热线”设立“企业专席”，以加强对企业诉求的快速响应和解决。

围绕高频证照变更联办、企业员工录用、商事纠纷化解解决、知识产权保护等企业服务重点领域，“一网通办”将在今年进一步推动相关“一件事”落地，整合原先分散在各部门的服务和许可事项，以统一的界面和流程提供给企业。

其次，“一站式”“一个系统”也成为新版方案的重要关键词。如在施工许可、市政公共基础设施报装、涉外商事纠纷解决、企业知识产权服务等领域，新方案都提出了建设提升“一站式平台”的要求，而在全市公共就业服务、公共资源交易、企业破产信息查询、涉企政策发布等方面，方案也都对建立统一的数字化平台作出部署。如按照全领域、全覆盖、全流程要求，强化“一个系统”功能，全面归并单部门事项办理入口，实现工程建设项目全程网办。

第三，新版方案还提出，为支撑政务服务优化迭代，上海将构建三个“码”，分别是依托电子营业执照系统，推行“市场主体身份码”；通过深化信用监管试点，推行“市场主体合规一码通”；通过全面部署全市统一的综合执法系统，在相关案件中实行“一案一码”。

——强调“全”字，更加注重周期要素。

6.0版方案最大的变化，就是直接紧扣世界银行BEE方案进行对标改革。而世界银行BEE方案最大的特色，就是针对企业全生命周期、全要素供给，设计了市场准入退出-经营场所-基础设施-劳动就业-金融服务-国际贸易-纳税-商业纠纷-市场竞争-办理破产等10个评价模块。

6.0版方案紧扣世界银行BEE全周期-全要素模块设计，系列推出了10大类88项改革事项。如市场准入退出领域，全面推行企业名称申报承诺制，提高一次核准率；建立健全歇业备案制度，推行“一口办理”。获取经营场所领域，全面推行“桩基先行”，严格落实房产登记当场缴税当场领证或先领证后网上缴税、税费一次同缴等举措。基础设施报装领域，完善水电气网（宽带）联合报装机制，推行供电、供水、供气及互联网服务可靠性管制计划。获取金融服务领域，推进无缝续贷增量扩面，实施中小微企业“首贷户”贷款贴息贴费。

国际贸易领域，加大AEO（中国海关经认证的经营者）培育和服务力度，深化进口货物“船边直提”和出口货物“抵港直装”作业模式，推广无陪同查验作业改革。纳税领域，全面推广数字化电子发票，优化电子税务局配套功能。解决商业纠纷领域，推进全流程网上办案，打造本市涉外商事一站式多元解纷平台。促进市场竞争领域，建立健全市、区两级重大政策措施公平竞争审查会审制度。办理破产领域，加大中小微企业破产程序实践探索，促进小微企业重整挽救。

——强调“前”字，更加注重跨前服务。

从原来营商环境互动面设计看，政府比较注重“一窗、一口、一站、一件、一码”，比较注重的是“你上门，我给你办”。6.0版方案将单向度触动转变为双向度互动，即“我把脚往前抬一步，为你代办、帮办”，跨前一步、提前处置。

比如在企业服务方面，优化在线帮办服务，大幅提升在线人工帮办的响应速度和精准解决率，实现1分钟响应，90%解决率，“12345”三方通话直接转业务部门专业人员接听。推动政府部门建立“代办专员”制度，持续推进“领导干部帮办+工作人员帮办”机制，对重点企业和专精特新企业实行全方位帮办服务。

深化窗口“智能帮办”+远程“直达帮办”服务模式，拓展智能客服小申应用场景“线上帮办”服务事项。在此基础上，监管部门也跨前一步，在安全生产、食品安全、交通运输、生态环境等领域运用现代信息技术推进实施非现场监管，减少对市场主体正常生产经营活动的不必要干扰。

从区县实践看，嘉定区近期建立了“为民工作室”，在落实区里重大项目中做到提前介入、全程帮办。即在办理过程中，“为民工作室”工作人员提前预审企业申请材料，指出问题并提供解决办法，避免办事人员“来回跑”。在受理当天，“为民工作室”还积极协调相关部门，从而顺利完成公司的变更和新设手续，当天核发了营业执照。

——强调“实”字，更加注重体验实效。

过去五年，上海实施营商环境改革的一大经验，就是以市场主体满意度作为首要标准，突出改革实效，6.0版方案也延续了这一价值取向。

新方案首先是扩大受惠面，更加注重落实好、实施好前几年行之有效、市场主体感受度强的改革举措。其次是直达企业，更加注重政策服务、精准高效监管、中小企业融资、企业服务体系等市场主体感受更直接的任务事项。

在6.0版方案制定完善过程中，市政府有关部门深入走访企业，将企业的痛点、难点作为改革深化的着力点。如第二模块就是针对企业集中反映的突出问题，从政务服务-政策服务-企业服务-信用管理-知识产权保护-简化证明事项-精准高效监管-规范监管执法-法治保障等九个领域推出了具有针对性的改革举措。

在政务服务领域，突出的问题是问询难、办事繁。对策是优化在线帮办（热线专席、三方通话）、深化“AI+政务服务”能力（智能预填、预审、审批）、线上线下全面融合（四端联动、企业服务云移动端）。

在政策服务领域，突出的问题是政策找不到、不好懂、兑现难。对策就是惠企政策专区（统一归集、集成发布）、惠企政策综合窗口（集中咨询、办理）、政策解读（发布、解读、宣传“三同步”机制）、政策梳理（清理失效文件、梳理政策要点）、政策兑现（政策体检、政策推送、免申即享）、政策评估（第三方评估）等。

在企业服务领域，突出问题是找不到、不管用、不贴心。对策是网格化企业服务（园区和楼宇全覆盖），代办帮办（项目、政策），企业服务体系（市级服务资源与园区和楼宇对接），线上帮办，企业跨区迁移等。

在精准高效监管领域，突出问题是检查事项多、频次高、多头执法、重复检查。对策措施是不断完善监管方式，减少对市场主体不必要干扰，如跨部门“双随机一公开”检查、企业信用风险分类检查、风险监测预警、非现场监管等。

在规范监管执法领域，集中反映的是任性执法、过度处罚、一刀切执法、运动式执法。对策措施是监管事项目录清单、健全行政裁量权基准制度、轻微违法行为不予行政处罚清单、全面部署运用统一执法系统等。

——强调“智”字，更加注重数字赋能。

上海作为全国首创“一网通办”金字招牌的城市，对互联网+政务服务、数字+政务服务领域建设高度重视。这次6.0版方案继承了这一做法，继续强化线上服务平台建设。如完善企业登记数字化服务平台，拓展设立、变更、注销全程电子化登记覆盖范围。做强公共资源“一网交易”总门户和综合交易、服务、监管系统，推进全流程电子化交易、招投标领域数字证书跨区域兼容互认，优化电子保函开具等功能。

在此基础上更进一步，6.0版行动方案还提出了“AI+政务服务”能力建设。提出要优化企业线上线下办事全过程智能预填、智能预审、智能审批等功能，构建线上线下全面融合的“泛在可及”服务体系，推动PC端、大厅端、移动端、自助端的“四端”联动及功能升级。

——强调“同”字，更加注重一体开放。

5.0版营商环境方案明确提出，要着力打造协同高效的营商环境合作示范区。在此基础上，6.0版行动方案以浦东新区、长三角一体化示范区、自贸区临港新片区、张江科学城、虹桥商务区等为平台，更加突出长三角营商环境的联动认同、国际化营商环境的开放链接。

比如在一体化领域，新版方案提出要完善“一网通办”示范区专栏功能，更大范围推进跨省通办。推广政府采购远程异地评标，建立示范区政府采购远程异地评审机制。统一示范区税务行政处罚标准，实现“一把标尺”规范执法。全面实行行政许可清单管理制度，推进长三角行政许可事项同源、统一规范。

在国际化领域，临港新片区提出，要实施跨境人民币结算和外汇收支便利化政策，优质企业凭收付款指令即可完成跨境贸易和投融资结算；深化合格境外有限合伙人（QFLP）、合格境内有限合伙人（QDLP）试点。张江科学城提出，创新开展移民融入服务，为外籍人才提供高品质服务保障。虹桥商务区提出，要加快进口贸易促进创新示范区建设，支持区域内符合条件的企业通过自由贸易账户开展离岸经贸业务。
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