稻菽按

昨日，稻菽推送的朝韩已走向无核化，东亚何时能禁绝转基因？一文，通过对比中韩台三地的转基因生产监管和标识法规，让我们看到了民间力量对于政府加强转基因监管的重要推动作用。今天的文章则讲述了美国从转基因食品自愿标识到强制标识立法的嬗变历程，其中民众的呼声与斗争同样发挥了至关重要的作用。

在中国，消费者自我保护意识正在迅速崛起，“一条内容简单的显著标识规定”已无法无法满足消费者对转基因食品信息透明化的需求。重新检视和完善我国转基因食品标识制度，迫在眉睫，任重道远。

尽管转基因标识之争并不能从根本上禁绝转基因，但消费者的驱动将会成为我们捍卫食物主权不容小觑的力量源泉。

胡加祥，上海交通大学凯原法学院教授，法学博士。本文是国家社科基金重点课题“世界各国对转基因食品的政策和法律规制比较研究”(14AGJ004)的阶段性成果。

一

从自愿标识到强制标识立法：

美国民众的呼声

据2014年资料统计，美国超过一半的农田种植转基因作物，美国人家庭餐桌上约70%至80%的食物含有转基因成分。[1] 随着转基因技术的进一步普及，是否需要对转基因食品特别标识也因为人们对其安全性的认识不统一而意见各异。

在美国，转基因食品的标识由联邦食品与药品管理署(Food and Drug Administration，以下简称FDA)负责管理。早在1992年，FDA对转基因食品推行自愿标识制度，允许生产商根据消费者的需求，自愿提供《联邦食品、药品和化妆品法案》和FDA强制要求标识规定之外的信息。

这一宽松做法是基于FDA对于转基因食品所持的“实质等同原则”。[2] FDA认为，转基因食品和非转基因食品在成分构成方面没有实质区别，不会对人体健康构成威胁，因此不需要进行特别标识。2001年，FDA出台的指导意见草案进一步强调转基因食品的安全性，指出没有科学证据证实转基因食品有害人体健康，并重申1992年出台的自愿标识政策。[3]

2014年，FDA更新了上述指导意见，再次强调自愿标识原则结合产品准入前的安全评估足以保障转基因食品的安全。

1

尽管FDA一再保证转基因食品的安全性，美国ABC新闻广播公司的一项最新调查显示，大多数美国人对转基因食品的安全性持怀疑态度，其中52%的受访者认为转基因食品存在安全风险，13%受访者表示不确定。[4] 一些研究人员也指出，转基因食品可能与过敏反应、人体重要器官的病变、免疫系统的紊乱和不育不孕等症状有关联。[5] 此外，人们还担心大量转基因作物的种植可能导致土壤的肥沃性流失、生物多样性锐减、吞噬性的“疯狂杂草”到处蔓延、灌溉用水日益增加等一系列生态问题。[6]

出于对食品安全、环境保护、宗教信仰等多种因素的考虑，消费者要求对转基因食品进行强制性标识的呼声日益高涨。2013年，《纽约时报》刊登的一篇文章指出，93%的美国公民支持对转基因食品进行标识，[7] 一些州的民意调查也显示，90%以上的公民支持对转基因食品进行标识。[8]

在“生物诚实联盟诉联邦食品与药品管理署”一案中，以科学家、厨师、宗教领袖组成的民间团体基于转基因食品对人体健康、环境和宗教信仰影响的考虑，向美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院提起诉讼，指控FDA对转基因食品确立的自愿标识制度属于随意立法，置国家对风险防控、环境保护、宗教信仰自由的保护于不顾。[9] 法院在本案中虽然认可原告强调的消费者知情权，但是裁定在目前仍没有确切证据证明转基因食品有害的情况下，不能仅仅以消费者知情权为由对转基因食品进行强制标识。

此案虽然没有改变联邦食品与药品管理署原先对转基因食品采取自愿标识的管理立场，但是它的里程碑意义在于表明部分美国民众开始用司法途径来实现他们要求对转基因食品采取强制标识的目的。

2

虽然法院支持了FDA推行的转基因食品自愿标识的做法，但是消费者要求强制标识的呼声并没有停息，美国各种推动强制标识立法的运动更是此起彼伏。自2010年以来，加利福尼亚、夏威夷、华盛顿、新墨西哥等州相继出台转基因食品强制标识地方立法草案，但最终都未能获得当地立法机关的通过。[10] 2012年，美国药品协会发表声明，反对各州对转基因食品采取强制标识，支持FDA所持的自愿标识立场。但是这并没有打消各州关于转基因食品强制标识立法的念头。截至2016年初，美国已有30多个州提出了70多份转基因食品强制标识的地方立法草案。[11]

在众多州尝试转基因食品强制标识立法的过程中，康涅狄格州率先通过了自己的地方立法，要求生产商对含有转基因成分的食品进行标识，并禁止将转基因食品标注为天然(natural)食品。不过，这项立法有一个生效条款：该法案在罗德岛州、马萨诸塞州或纽约州也通过类似的转基因标识法案后生效。[12] 与此类似的是2013年缅因州通过的地方立法，但是它的生效条件更严，要求至少有五个其他州通过此类法案，而且这五个州的人口总和不少于两千万。[13]

2014年，佛蒙特州通过了转基因食品强制性标识的地方立法(以下简称“第120条法案”)，成为美国第一个具有强制力的转基因食品标识法案。[14] 佛蒙特州以保护本州食品安全、保障消费者知情权、尊重宗教信仰和保护环境为由，要求生产商对转基因食品、部分转基因食品、可能含有转基因成分的食品进行标识。严禁在含有转基因成分的食品包装上标注“天然”或者“纯天然”等容易误导消费者的字样，并对此作了处罚规定。该法案于2016年7月1日正式生效，其明确的标识规定及严厉的处罚措施显示了佛蒙特州在转基因食品标识问题上的坚定立场。

佛蒙特州第120条法案的出台在全美产生了巨大反响。仅当年的统计显示，有20多个州先后起草了转基因食品标识的地方立法，包括通过当地选民投票产生的提案在内。[15]

3

对于食品生产商而言，第120条法案无疑会增加其生产成本。【编者注：事实上，转基因标识并非会大幅增加生产成本和消费成本，据消费者联盟支持的一项研究结论显示，产品上标记转基因成分的中间成本等于每名消费者每年额外增加2.30美元。】强制标识规定要求做的不仅仅是更换标识，更重要的是对食品成分进行分析，从源头上对转基因食品和非转基因食品加以区别，并对生产线进行区分。

加利福尼亚州的一项调查显示，强制性标识规定会造成平均每个家庭每月多支出348美元。[16] 其次，第120条法案会影响市场竞争格局，因为小型生产商可能没有足够资金维持新的生产线运作而退出市场，从而形成为数不多的大型生产商垄断市场的局面。另外，如果各州纷纷立法，对转基因食品标识作出不同规定，那么全美国商品生产、流通的成本就会加大。[17] 

考虑到消费者通常会对强制标识的信息给予负面评价，食品生产商一般都不愿意进行标注，提醒消费者对含有转基因成分的食物加以防范，这会降低消费者购买转基因食品的意愿。

佛蒙特州第120条法案刚一出台，以美国食品制造公司为代表的各个食品生产、加工、销售商就联名将佛蒙特州司法部长、州长告上美国联邦第二巡回上诉法院，质疑第120条法案的合宪性。[18] 他们从美国宪法第一修正案有关保护商业言论自由、联邦法取缔州法(Preemption)以及州法不能限制全国自由贸易(Dormant Commerce Clause )这三个方面质疑第120条法案的合宪性。

2015年5月，位于佛蒙特州的联邦第二巡回上诉法院作出裁决，部分支持了第120条法案的合宪性。法案在2016年7月1日正式生效，这意味在佛蒙特州上市的食品都要按照第120条法案的要求对转基因成分作出标识，否则将会受到处罚。包括百事可乐、可口可乐、雀巢、星巴克在内的一些大型食品公司已经开始着手改变其转基因食品的标识或者放弃佛蒙特州市场。

州法的生效也促使各生产商紧锣密鼓地推动联邦统一立法，他们希望通过联邦法来废止各州州法。美国宪法第6条规定，联邦法效力高于州法，州法不得与联邦法相冲突。[19] 虽然《联邦食品、药品和化妆品法案》在联邦法层面规定了转基因食品自愿标识原则，但是鉴于食品安全立法是传统意义上的州政府享有充分立法权的领域，在联邦法没有明确规定州法无效的情况下，州法应推定为有效。但是一旦联邦立法明确规定州法对于转基因食品的规定无效，那么州法便立即失效。在各方利益冲突和博弈下，推动联邦立法是阻止各州转基因食品强制标识规定生效的最有效举措。

2016年7月，美国众议院和参议院分别通过了转基因强制标识法案(又被称为“S.764法案”)。7月29日，时任总统奥巴马签署了S.764法案。该法案编撰于美国联邦法典1639条，[20] 成为美国转基因食品强制标识的法律依据。

二

美国统一联邦强制性标识法案出台，

民众为何不满？

1

在州和联邦、消费者和生产商的博弈中，美国采取了统一强制标识的折中方案。S.764法案明确规定，各州已经出台的转基因食品标识立法全部无效。[21] 这从联邦层面确保了美国转基因食品标识法律制度的统一。

S.764法案对转基因食品强制标识的适用范围、标识方法等作出了规定：将转基因食品定义为“食品中含有通过改变基因序列的转基因技术获取的成分，且该基因序列的改变不能通过传统的或者自然的方式获得”。[22] 法案授权美国农业部(USDA)在两年内制定转基因食品标识的相关程序和细则，并设立需要标识的转基因含量标准。[23] 此外，只要转基因食品成功通过联邦法律规定要求的事前审查，强制标识不影响其与传统的非转基因食品的同等安全性认定。[24] 法案排除了对转基因饲料喂养的动物以及小包装食品生产商和餐馆食物的适用。[25]

S.764法案规定了三种标识方式：食品生产商可以采用文字、符号或者电子扫描链接进行标识。如采用电子扫描方式，需要在链接旁标明“扫描此处获取更多信息”，且电子扫描码标志要足够清晰，便于使用电子设备进行扫描。[26] 对于小包装转基因食品，USDA应该提供其他合理的标识方式。小包装食品生产商也可以选择其他标识方式，如提供咨询电话号码或者网站链接，并在链接旁注明“拨打电话或登录网站获取更多食品信息”。[27]

S.764法案还明确了转基因食品信息保存制度，规定有义务进行转基因食品标识的个人需要按照USDA的要求保存相关食品信息，USDA有权对保存记录进行审查。[28] 此外，按照S.794法案规定，不需要进行转基因食品标识的产品不能标注为“非转基因产品”。[29]

2

从S.764法案的文字表述看，致力于转基因食品强制标识的消费者群体似乎获得了胜利。然而，S.764法案出台之后，多数食品生产商却拍手称快，[30] 反而众多消费者极度不满，称之为“黑暗法案”(DARK: Deny Americans’Right to Know)。[31] 消费者之所以有如此消极的反应，原因有以下几点：

第一，从转基因食品的定义可以看出，法案仅对终端产品中含有转基因成分的产品规定需要标识，对于在转基因食品生产过程中可能含有的转基因成分并不要求披露。只要终端产品检测不到转基因成分，这些食品就被排除在标识范围之外，如以转基因大豆为原料生产的食用油。[32] 此外，S.764法案还明确将使用转基因饲料饲养的动物排除在标识范围之外。

第二，S.764法案允许生产商采用文字、图标或者电子扫描码对转基因信息进行披露，采用图标和电子扫描码进行标识并不需要标注“转基因”字样，仅需要说明“扫描此处获取食品详情”。这样规定可以很好地帮助生产商掩盖转基因信息，不但增加了消费者获取转基因信息的难度，还可能会误导消费者。[33] 按照现在的联邦标识法案规定，当消费者看到“了解更多食品详情，请拨打以下热线或查询以下网站”这样的表述时，可能首先想到是食品营养成分、加工过程等相关信息，而不会当然认为这样的表述是在提示本产品含有转基因成分。

这样含糊的标识在佛蒙特州第120条法案中是不允许的。佛蒙特州第120条法案要求生产商用文字、图片等醒目的方式对转基因食品、部分转基因食品和含有转基因成分的食品进行标识。标识的要求严格，实施方式明确，被认为可以很好地确保生产商对产品信息进行披露。而联邦立法对于标识的标准放宽，看似支持了州法的强制标识做法，却在标识的方式上降低了要求，这也与《联邦食品、药品和化妆品法案》对标识的规定相冲突。[34] 

除了增大消费者获取信息的难度、有可能误导消费者外，电子扫描码方式还被认为有歧视老人和穷人等弱势消费者群体的嫌疑。[35] 因为这些人可能不使用智能手机而无法通过扫描码的方式获取转基因食品的信息。

此外，除了消费者的不满外，FDA也对S.764法案大发牢骚。S.764法案授权USDA对转基因食品标识的细则作出规定，而转基因食品标识立法一直以来是FDA专属的立法领域。这样的授权很可能导致两个部门之间职权的重叠和冲突。两年之后，当USDA制定的细则出台之后，目前FDA制定的《联邦食品、药品和化妆品法案》适用于转基因食品的标识规定是否当然无效？这又将成为导致美国转基因食品标识立法有争议的问题。

与消费者如此消极的反应相对应，大多数食品生产商支持统一的联邦标识法案。根据该法案规定，生产商不必担心需要应对各州不同的标识规定，而且联邦法案宽松的标识规定可以让他们更好地掌握消费者的反应，根据消费者对市场上不同转基因食品的态度选择标识方式，以防转基因食品面临目前在欧盟国家的处境：因强制标识而加速退出市场。但另一方面，美国的食品厂商也要着手安装独立的生产线，对转基因成分开始检测，进行新的包装设计。成本的增加可能会导致一些小型生产企业主动选择退出转基因食品市场。

三

完善转基因食品强制标识制度，

中国还有多远？

因忽视消费者对转基因食品强制标识的呼吁而引发的美国州法与联邦法之间的冲突，其实质是消费者与生产厂商之间的利益抗衡。这场冲突以国会出台S.764应急强制标识法案而暂时告一段落。虽然法案的出台只是揭开了冰山一角，今后的发展还有待进一步的观察，但是美国目前所面临的转基因食品标识制度的危机以及紧急出台的强制标识制度与现有标识体系及实质等同原则之间的矛盾，这些都足以警示我们要未雨绸缪，仔细审视我国现有的转基因食品标识制度，并从美国的制度转变中吸取经验教训。

我国对于转基因食品的标识一直比较谨慎。2001年，国务院颁布了《农业转基因生物安全管理条例》，对转基因生物作出强制标识规定。[51] 2002年出台的《农业转基因生物标识管理办法》对转基因生物标识制度的实施作出了具体规定。2015年新修订的《食品安全法》第一次在法律层面对转基因食品标识作出规定。[52] 

目前，我国的转基因食品强制标识制度虽然有了法律层面的保障，但是一条内容简单的显著标识规定还无法解决我国多年来有关转基因食品标识出现的问题，无法满足消费者对转基因食品信息透明化的需求。

1

不管是新修订的《食品安全法》，还是《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物标识管理办法》，都没有对转基因食品下过定义，这造成了我国市场上需要标识的转基因食品范围不够明确。《农业转基因生物安全管理条例》对转基因生物的定义包含了动植物、微生物及其制品，[53] 但是《农业转基因生物标识管理办法》规定，列入转基因生物标识目录的农业转基因生物需要进行标识。[54] 而农业转基因生物目录仅仅规定了5类17种(大豆、棉花、玉米、油菜、番茄及其相关产品)。[55] 转基因生物目录的范围远比转基因生物定义的范围窄，这也造成了市场上出现转基因目录之外没有进行标识的产品。[56]

2

《农业转基因生物标识管理办法》第6条第3款规定：“用农业转基因生物或用含有农业转基因生物成份的产品加工制成的产品，但最终销售产品中已不再含有或检测不出转基因成份的产品，标注为“本产品为转基因××加工制成”。可见在制度选择上我国的标识制度更偏向于欧盟的过程标识，但是我国却没有欧盟《可追溯性和标识法案》所规定的转基因食品生产全过程追溯制度。

虽然2015年修订的《食品安全法》提到建立食品追溯和信息保留制度，但是考虑到转基因食品成分检测追溯的特殊性，需要建立专门制度。[57] 有学者建议我国应采取美国那样的“终端产品”标识方法。[58] 考虑到美国这种标识制度已经引发不满，结合美国标识制度发展的趋势，笔者认为这种方法目前在我国并不太可取。

3

对于转基因食品态度的不明确，这也造成了我国迟迟不能设立一个合理的阈值制度。到目前为止，我国仍然坚持零阈值，结果造成我国的转基因食品标识制度最严，执法也最困难的现状。[60]

我们从美国转基因食品强制标识制度对“实质等同”原则的冲击中得到启示：在确定转基因食品风险预防原则的同时，我们也需要对转基因食品设定合理的阈值标准，以便于执法部门监管。

4

我们从美国转基因食品标识制度的转变看到了消费者的推动作用。美国州法和联邦法之间冲突的根源在于联邦立法者长期忽视消费者的呼吁。在我国，消费者的自我保护意识正在迅速崛起，特别是在网络等新媒体兴起的今天，我国的转基因食品标识制度首先要完善的是加强对消费者知情权的保护，这也应该是我国采取转基因食品强制标识的基石。

我国法律虽然要求对转基因食品进行显著标识，但是对于如何“显著标识”却没有明确的规定。消费者经常碰到不标识或标识小而难找的商品。[62] 这种现象出现的原因之一是我国没有对转基因食品标识订立一个明确的标准，如字体的大小、颜色、标识的位置等。商家可以自由裁量“显著”标识，结果导致市场上各种转基因食品标识躲猫猫现象，加大了消费者获取信息的难度。还有一些商家对根本不存在转基因成分的产品采用否定性标识，以招徕消费者。[63]

针对我国目前转基因食品标识存在的问题，我们有必要制定专门的《转基因食品标识条例》，对以上问题作出制度上的回应。虽然近年来已经有提议要求对转基因食品进行专门立法，但是农业部以现有的《转基因食品安全条例》以及五部配套的办法可以较好地规制转基因食品为由，没有考虑制定新的条例和办法。[64] 美国的转基因食品标识危机就是因为联邦政府长期忽视消费者的知情权所致。以这次警示为契机，以保护消费者知情权为出发点，重新检视我国转基因食品标识制度，这已经是一个刻不容缓的议题。

完善的内容包括对转基因食品的定义以及对需要标识的范围作出明确规定；更新《转基因标识目录》，且规定目录仅作为参考，标识的范围不限于目录规定；明确我国转基因食品标识以风险预防原则为指导，并在此基础上制定合理的阈值；建立符合我国转基因食品特点的全面信息追溯和保存机制，以确保对转基因食品进行生产全过程监管和标识，及时应对可能发生的转基因食品安全问题；对转基因食品显著标识的字体、图标等作出可以量化的标准，禁止采用容易误导消费者的否定式标识方式。

文章来源：中国法学网，注释略，正文有删减，小标题有改动；

原标题：美国转基因食品标识制度的嬗变及对我国的启示；

原文链接：

http://www.iolaw.org.cn/showNews.aspx?id=61948

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